“大慈善”的观念更适应现代慈善特点
随着5部慈善法民间建议稿去年年底的公布，坊间对于慈善法的关注仍在不断升温。有专家表示，今年国家或将出台慈善法。 据悉，民政部早在2005年就开始牵头起草慈善法，其间数易其稿，2008年年底曾将草案提交国务院法制办。但这次由政府系统内部启动程序的立法尝试，由于社会各界分歧较大、对慈善的定义未能取得共识，未能顺利提交全国人大常委会审议。 被搁浅后直到2013年10月30日十二届全国人大常委会公布的5年立法规划中，慈善事业法位列第一类项目，即条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案，确定由全国人大内务司法委员会牵头起草。 2014年2月24日，全国人大内务司法委员会召开慈善事业立法领导小组第一次全体会议，列出了立法时间表和路线图。 至今，慈善事业法草案何时能够提请十二届全国人大常委会进行审议，从而正式进入立法程序，仍是未知数。但是，现实中公益慈善行业却面临着众多的问题：慈善组织劝募活动，是否应由政府加以监管？要不要公布财务细目？管理费用和高管薪金应设立上限吗？是否要求其每年支出不得低于年度收入的固定比例？能否允许慈善组织投资获利？……一次次冲击着法律缺失的空白和灰色地带。 与中国慈善发展状态并不乐观相比，国际上慈善方面是如何立法的呢？我国与其他国家相比较，在慈善法立法上存在着哪些相同之处和不同之处？国外哪些国家慈善法较完善，我们可以借鉴些什么？ 对此，我们专门采访了中国慈善法研究网创办人杨道波博士、教授，李永军副教授。 英美法系优于大陆法系 谈到国际上其他国家是如何立法的，他们提到： 总体来说，世界各国和地区慈善法立法的历史发展进程和水平大不相同。人们一般习惯从英美法系国家和大陆法系国家两个角度来对慈善法的发展历史和现状来进行考察。1601年，由英国议会通过，伊丽莎白女王颁布的《英格兰慈善用益法》被认为是世界上第一部慈善法。2006年，英国议会通过的《慈善法（2006）》代表了当今世界慈善立法的最高水平，之后结合新的形势又进行了若干修订。该法开篇即明确了慈善组织和慈善目的的含义，对于各国慈善立法均具有巨大的指导和借鉴意义。除此之外，英国还有大量的相关法规，如《入户募捐法案(1939)》《街头募捐规定（大城市警区）》《慈善机构募捐规程》等。美国没有专门的、独立的联邦法意义上的慈善法，主要通过美国税法来规范慈善组织，而慈善活动的具体问题则由州立法来规范。澳大利亚、新西兰和新加坡等国家由于历史原因，其慈善法主要延续英国1601年的慈善用益法，几十年来这几个国家慈善法的发展也非常迅速，因而其慈善事业发展水平也相对较高。特别需要指出的是，澳大利亚于2014年1月1日生效的《2013慈善法》几乎整部法律都在规定慈善和慈善目的的定义，值得我国在制定慈善法的过程中予以深入研究。相对英美法系，大陆法系国家的慈善立法相对滞后，法国和德国主要依靠财政法、税法以及慈善组织的自律，而日本则主要通过民法、非营利组织法和税法进行调整。俄罗斯、乌克兰、白俄罗斯、亚美尼亚、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦等前苏联分裂出来的国家和若干东欧国家慈善立法的速度较快。1995年俄罗斯国家杜马就通过了《慈善活动与慈善组织法》，目前各种慈善立法已经相当丰富了。 总之，慈善立法的模式，一般分为两类，一类是综合式，如英国、新加坡、新西兰、澳大利亚、俄罗斯、乌克兰等国家，国家既有规范慈善活动的具体立法，也有一部慈善基本法。另一类是分散式，如美国、日本、韩国、法国、德国等国家，慈善活动的规范主要靠各种具体慈善立法，而无慈善基本法。总体来看，英美法系国家的慈善立法水平高于大陆法系国家。 一部规范主体和行为的促进法 谈到我国与其他国家相比较，在慈善法立法上存在着哪些相同之处和不同之处？他们指出： 每一个国家制定慈善法都应当本着本国国情，我国也不例外。但是慈善立法又有许多共同性或共通性。我们认为，慈善立法至少都有必要明确慈善的定义、慈善目的范围，厘清慈善法与其他非营利组织法之间的关系，规范慈善组织、慈善信托等慈善组织形式，明确慈善活动的政府扶持和监督管理、解决法人和非法人、公募和私募慈善组织的分类管理，解决未登记慈善组织的法律地位等等。 我国是一个缺乏慈善法治传统的国家。尽管慈善思想和慈善活动的产生在我国非常久远，但是整个古代社会并没有产生专门的慈善立法。近现代社会尽管出现了有关慈善团体治理以及监督管理的法律制度，但在动荡不安的社会背景下，纸面上的慈善法制很难付诸实践。改革开放后，我国政治、经济和文化制度和环境的变化为慈善事业的发展和慈善立法提供了千载难逢的历史机遇。就目前来看，我国急需由权威的立法机构制定一部综合性慈善法，但是至今慈善法草案仍然是犹抱琵琶半遮面。其原因众多，一是我国上世纪中叶慈善立法的中断；二是我国建成社会主义市场经济的时间尚短，社会组织的发展尚不十分成熟；三是大多数人对于慈善的理解还停留在扶危济困、救助贫弱的狭隘层面；四是社会各界，特别是学界对于慈善法制理论研究还很不深入，现实中的许多问题还有待从理论上进一步澄清。我国社会蕴含的慈善力量不可小觑，慈善事业的发展近些年也异常迅猛，同时也出现了一些挑战慈善组织公信力的现象，那么未来出台的我国慈善法必须是一部规范慈善主体和慈善行为的法律，同时又是一部慈善事业的促进法律。 从目前我国慈善法的进程和主流趋向来看，我国未来的慈善基本法应当具有以下特征：一是综合性强。整部立法将会融合其他国家若干立法包含的内容。二是政策性强。整部慈善法必定包含如何对待慈善活动的政策性条款，特别是促进性条款。三是先进性。这里的先进性主要是指我国慈善立法将吸收世界慈善立法的先进成果。 体现“大慈善”适应现代慈善特点 对于国外哪些国家慈善法较完善，我们可以借鉴些什么？他们指出： 上面已经谈到英国、澳大利亚、新加坡等国家是慈善法比较完善的国家。英国慈善法中值得我们借鉴的东西非常多，我们认为至少包括三个方面：第一，慈善信托。慈善信托诞生于英国。经过几百年的发展，英国的慈善信托已经非常成熟，形成了一套完整的规则体系，对英国社会慈善事业的发展起到了不可估量的作用。而我国的慈善信托从理论上和实践上都处于刚刚起步的阶段。第二，建立慈善委员会作为指导、监督和管理慈善事业的全国性机构。英国的慈善委员会制度的许多成功经验对于我国慈善组织管理制度的建立有重要的借鉴意义。第三，英国慈善法对于慈善组织的界定和慈善目的的含义。根据英国慈善法，慈善组织必须仅仅为慈善目的而设立，慈善目的包括13项内容，如预防或消灭贫穷、推进教育、增进健康或挽救生命、推进艺术、文化或科学的进步、增进动物福利等。当然，也有少数目的内容只适合其本国国情。我国未来慈善法的慈善目的范围应当在继承我国慈善传统的基础上借鉴英国慈善法进一步扩大，体现出“大慈善”的观念，以更加适应现代慈善的特点。 我国慈善立法水平与同水平国家同步 国外对于慈善法是如何分类的，通常有几个发展阶段？他们表示： 慈善法并不是仅指一部名为慈善法的综合性法律，它是一套完善的法律规则体系，同时与非营利组织法、志愿服务法等相关联。虽然各国慈善法的形态各异，但是都要从慈善目的、慈善组织和慈善行为三个角度之一进行规范。以慈善组织为例，国外慈善组织分类管理的标准类型主要有法人与非法人、财团法人和社团法人、公募慈善组织与私人基金会、资助型慈善组织与运作型慈善组织、较大与较小慈善组织五大标准。这些标准在一国的慈善法中往往不是单一选择，而是综合运用的。在各种慈善法规中占最大比例的是规范慈善行为的法律，特别是规范慈善募捐的法律，如澳大利亚几乎每一个州都制定有慈善募捐法规。 慈善法从产生到今天，大致经过3个阶段。一是从慈善法在英国诞生到上世纪初，可谓慈善法发展的初始阶段，慈善立法主要集中在少数西方发达国家及其影响下的一些国家；二是上世纪中前期到上世纪80年代，慈善立法从少数国家向全球扩展，无论慈善立法的数量还是立法质量都得到大幅度提升；三是从上世纪80年代至今，西方发达国家已经实现慈善立法向现代化的转型，发展中国家慈善立法迎头追赶，特别是中亚、俄罗斯、南非、澳大利亚等国家的慈善立法逐渐跟进。我国慈善立法虽然历经曲折，但是仍然是和大多数发展中国家是同步的。可以相信，伴随着我国慈善事业的迅猛发展，经过国家和社会各界的不懈努力，未来1-2年内，一定能够制定出一部既适合我国国情又具有世界领先水平的慈善法。来源： 中华工商时报
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