今年5月出台的《国务院办公厅关于进一步加强困境儿童福利保障工作的意见》（以下简称《意见》），对加强困境儿童福利保障工作作出综合性、系统性制度安排，明确要求坚持儿童优先发展和最有利于儿童的原则，按照保障基本、优化服务、维护权益、促进发展的工作思路，加强科学分类，强化精准识别，不断完善困境儿童基本生活保障体系、医疗康复服务体系、基本公共教育服务体系、心理健康关爱服务体系、人身安全保护体系、法定监护责任体系，有效提升福利保障水平。《意见》出台的目的在于通过健全儿童福利保障工作体系，切实维护困境儿童权益，护航其健康成长，而目的实现的“最后一公里”在于福利保障的可及可达和有效，因此，基层基础服务的能力成为困境儿童福利保障落到实处的关键要素。这不仅要求人财物等力量资源向基层一线大力倾斜，还要求提升困境儿童福利保障的基层基础服务质效。
首先要以满足困境儿童的实际需求为导向。儿童福利保障不仅包括儿童的生存保障，也包括对其健康成长所需条件的保障，将困境儿童纳入常住地的基本公共服务供给体系有助于保障其一般权益。在此基础上，困境儿童因其特殊境况产生的特殊需求需要特殊保障，因此，困境儿童福利保障的核心在于从“大水漫灌”转向“精准滴灌”，即精准识别其实际需求，并有针对性地提供服务。困境儿童需求评估体系和动态监测机制的建立健全，有助于准确把握困境儿童在不同阶段的实际需求；分类分层的服务供给有助于提升福利保障效能，如动态调整基本生活补贴、分类施策医疗救助、对不同病困类型的儿童进行定制化的教育帮扶或心理干预等；多方参与的服务供给模式有助于增加服务的适配性，如专业机构托管服务可提高康复有效率、减缓家长的身心压力，智能数字技术的赋能可提升困境儿童的行为改善率和社会参与度等。实践表明，“需求摸排—资源整合—服务定制”的三步法可有效提升基层基础服务的能力和质效。需要特别注意的是，不论一般权益还是特殊需求，都要关注不同区域和城乡间的差异性，通过合理配置资源，减少儿童在获得福利保障时因客观经济、社会环境的差异而导致的不公平。
其次要激活现有儿童福利机构的优势。儿童福利机构是我国儿童福利服务体系的重要组成部分，主要包括按照事业单位法人登记的儿童福利院和设有儿童部的社会福利院等专业机构。作为儿童福利政策实施的重要载体，这些机构在保障孤儿、事实无人抚养儿童、困境儿童等特殊群体权益方面发挥着不可替代的作用，切实维护了弱势儿童的生存权、发展权和受保护权。自2021年起，面对养育儿童数量的持续下降和儿童福利院床位空置、资源闲置的现象，民政部大力推进儿童福利机构优化提质和创新转型高质量发展，通过实施“精准化管理精细化服务”质量提升行动等举措，全面提升了机构管理服务能力。新形势下，“开门办院”成为进一步盘活儿童福利机构已有优势资源、为困境儿童提供福利保障的必要措施。儿童福利机构通过“引进来”和“走出去”，从封闭式管理转向开放普惠服务，从“被动供养”转向“主动服务”，可为困境儿童提供委托照护、康复等延伸服务，也可以儿童福利机构为平台，向社区儿童提供优质福利服务。目前，许多地方已开始探索“开门办院”的做法，包括开放康复基地、共享康复资源、深化院校合作、进行上门辅导等，将服务触角延伸至包括困境儿童在内的机构外儿童群体。例如，安徽省安庆市儿童福利院依托龙山特教学校开放康复资源，为脑瘫和孤独症儿童提供社会共享服务；浙江省杭州市儿童福利院向市民开放农耕基地促进融合互动；江苏省徐州市社会福利院打造“15分钟社区支持服务圈”，为街道困境儿童家庭提供“院—家直通+N次方”服务等。
再次要整合基层已有儿童福利服务资源，打造服务共享平台。儿童福利服务资源分散、协同不足，是制约困境儿童福利保障效能的障碍之一。目前已有的基层儿童福利设施和服务资源除了儿童福利和救助保护机构（截至2024年年底，机构1045个，床位9.7万张），还有提供托育服务的机构（截至2023年年底，机构近10万个，托位约480万个），以及“儿童之家”、儿童康复中心、儿童活动中心、少年宫、社区教育机构和儿童主任、儿童社工等众多服务资源，虽然都可以为困境儿童提供相应的福利保障，但因其功能不同、管理部门不同，发展状况亦不同，目前还未建立起“拆除围墙”的信息和服务共享平台，无益于儿童福利保障质量和有效性的提升。而实践中的诸多探索已呈现资源整合的方向，如吉林省集安市通过优化“儿童之家”功能布局，配备文娱设施开展“圆梦微心愿”活动，服务留守儿童；四川省攀枝花市将“童伴计划”与社区养老服务中心融合，打造“老幼共融”服务空间，为困境儿童提供课业辅导、心理疏导等复合型服务；江苏省通过推进未保站标准化建设，由“未保站站长+儿童社工+儿童主任+志愿者”的专业组合为困境儿童、留守儿童提供常态化服务，并将服务对象拓展至流动儿童；广东省汕尾市则依托“民情地图”数字化平台，引导双百社工开展困境儿童的全覆盖走访等。
最后要夯实人财物保障基础。“政策有支撑、资金有保障、阵地有抓手、队伍有专业”是基层儿童福利服务提质增效的保障基础。多地实践表明，只有将人财物保障嵌入政策设计、执行、监督全链条，才能实现困境儿童福利保障的有效且高质量的发展。在强化基层队伍专业化建设上，要通过培训、激励和职业发展通道提升服务能力。《意见》要求完善儿童主任等基层儿童工作者激励保障措施，加大培训力度，强化履责意识和能力，推进规范化、专业化建设。健全完善儿童福利机构收入管理和激励机制，合理保障人员薪酬待遇，将照护、特教、医护、康复人员纳入教育、卫生健康等领域职称评定、评先评优范围，加强相关人才培养。在探索“财政主导+社会补充”的多元筹资模式上，《意见》明确提出，要通过现有资金渠道合理安排困境儿童福利保障有关经费，因地制宜建立健全经费保障机制，用于社会福利事业的彩票公益金按规定支持困境儿童福利保障工作。此外，还需要加强数字化管理赋能，借助数字技术提升资源使用效率。
在精准把握困境儿童实际需求、积极发挥现有优势、整合已有资源的基础上创造性地推进儿童福利服务工作，让政策衔接更紧密、资源调配更灵活、社会力量更活跃，基层儿童福利服务的温度与效能才能显著提升。
（作者：谢琼 系北京师范大学民生保障研究中心主任、教授）
原标题：专家解读②丨困境儿童基层基础服务的四大着力点
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